A produção exige qualificação que a força de trabalho não tem

O desafio dos bons empregos

Em todo o mundo, o desafio central para alcançar a prosperidade econômica inclusiva é a criação de um número suficiente de ‘bons empregos’. Sem emprego produtivo e confiável, para a grande maioria da força de trabalho, o crescimento econômico permanece indefinido ou os seus benefícios acabam concentrados numa pequena minoria. A escassez de bons empregos também mina a confiança nas elites políticas, adicionando combustível à reação autoritária que afeta muitos países hoje.

A definição de um ‘bom emprego’ depende, obviamente, do nível de desenvolvimento econômico de um país. Normalmente, é uma posição estável do sector formal que vem com proteções laborais básicas, como condições de trabalho seguras, direitos de negociação colectiva e regulamentações contra despedimentos arbitrários. O ‘bom emprego’ permite, pelo menos, um estilo de vida de classe média, pelos padrões do país, com rendimentos suficientes para ter casa, alimentação, transporte, educação e outras despesas familiares, além de economizar.

Há muito que as empresas individuais, em todo o mundo, podem fazer para melhorar as condições de emprego. Grandes empresas que tratam melhor os seus funcionários - proporcionando-lhes maior remuneração, maior autonomia e maior responsabilidade - muitas vezes obtêm benefícios na forma de menor rotatividade, melhor moral dos trabalhadores e maior produtividade. Como Zeynep Ton, do MIT, argumenta há muito tempo, as estratégias dos ‘bons empregos’ podem ser tão lucrativas para as empresas quanto para os trabalhadores. Mas o problema mais profundo é estrutural e vai além do que as empresas podem fazer sozinhas. Tanto os países desenvolvidos como os em desenvolvimento sofrem com o crescente descompassado entre a estrutura de produção e a força de trabalho.

A produção está a tornar-se cada vez mais intensiva em termos de capacidade, enquanto a maior parte da força de trabalho permanece pouco qualificada. Isso gera uma lacuna entre os tipos de trabalho criados e os tipos de trabalhadores que o país possui.

A tecnologia e a globalização conspiraram para ampliar essa lacuna, com a manufactura e os serviços cada vez mais automatizados e digitalizados. Embora as novas tecnologias possam ter beneficiado os trabalhadores pouco qualificados, na prática, o progresso tecnológico tem sido, em grande parte, substituto do trabalho. Além disso, os fluxos globais de comércio e investimento e as cadeias de valor globais, em particular, homogeneizaram técnicas de produção em todo o mundo, tornando muito difícil para os países mais pobres competir nos mercados mundiais sem adotar técnicas intensivas de capital e capacidades semelhantes às do mercado mundial e das economias avançadas.

O resultado é a intensificação de um dualismo econômico. Atualmente, todas as economias do mundo estão divididas entre um segmento avançado, típica e globalmente integrado, empregando uma minoria de trabalhadores e um segmento de baixa produtividade que absorvem a maior parte da força de trabalho, geralmente com baixos salários e em condições precárias. As ações dos dois segmentos podem diferir: os países desenvolvidos obviamente têm uma maior preponderância de empresas altamente produtivas. Mas, qualitativamente, o quadro parece bastante semelhante em países ricos e pobres - e produz os mesmos padrões de desigualdade, exclusão e polarização política.

Logicamente, existem apenas três maneiras de reduzir a desproporção entre a estrutura dos sectores produtivos e a da força de trabalho. A primeira estratégia, e aquela que recebe a maior parte da atenção das políticas, é o investimento nas capacidades e na formação. Se a maioria dos trabalhadores adquirisse as capacidades exigidas pelas tecnologias avançadas, o dualismo acabaria por se dissipar à medida que os sectores de alta produtividade se expandissem.

As políticas de capital humano são naturalmente importantes, mas mesmo quando são bem sucedidas, os seus efeitos serão sentidos no futuro. Fazem pouco para abordar as realidades do mercado de trabalho no presente. Simplesmente, não é possível transformar a força de trabalho da noite para o dia. Além disso, há sempre o risco real de que a tecnologia avance mais rápido do que a capacidade da sociedade de educar os participantes da força de trabalho.

Uma segunda estratégia é convencer as empresas de sucesso a empregar mais trabalhadores não qualificados. Em países onde as lacunas de capacidades não são enormes, os governos podem (e devem) estimular as suas empresas bem-sucedidas a aumentar o emprego - seja diretamente ou através de fornecedores locais. Os governos dos países desenvolvidos também têm um papel a desempenhar, afetando a natureza da inovação tecnológica. Frequentemente, subsidiam tecnologias que substituem a mão-de-obra e usam capital intensivo, em vez de impulsionar a inovação em direções socialmente mais benéficas, para aumentar em vez de substituir trabalhadores menos qualificados.

É improvável que tais políticas façam muita diferença para os países em desenvolvimento. Para estes, o principal obstáculo continua a ser a substituição as tecnologias, em que se usa mão-de-obra menos qualificada em vez de profissionais qualificados ou capital físico. Os exigentes padrões de qualidade necessários para fornecer cadeias de valor globais não podem ser facilmente atendidos pela substituição de máquinas por mão-de-obra manual. É por isso que a produção globalmente integrada, mesmo nos países com maior abundância de mão-de-obra, como a Índia ou a Etiópia, depende de métodos relativamente intensivos em capital.

Isso deixa um enigma a uma ampla gama de economias em desenvolvimento - de países de rendimento médio, como o México e a África do Sul, a países de baixo rendimento, como a Etiópia. O remédio-padrão para melhorar as instituições educacionais não produz benefícios a curto prazo, enquanto os sectores mais avançados da economia não conseguem absorver o excesso de oferta de trabalhadores pouco qualificados.

Resolver este problema pode exigir uma terceira estratégia, que talvez seja a que merece menos atenção: impulsionar uma gama intermediária de atividades econômicas com mão-de-obra intensiva e pouco qualificada. Turismo e agricultura não tradicionais são os principais exemplos de sectores de absorção de mão-de-obra. Emprego público (na construção e prestação de serviços), há muito desprezado por especialistas em desenvolvimento, é outra área que pode exigir atenção. Mas os esforços dos governos podem ir muito além.

As atividades intermediárias, principalmente serviços não transacionáveis realizados por pequenas e médias empresas, não estarão entre as mais produtivas, razão pela qual raramente são o foco de políticas industriais ou de inovação. Mas ainda podem oferecer empregos significativamente melhores do que as alternativas no sector informal.

A política em países desenvolvidos e em desenvolvimento é muito frequentemente preocupada em impulsionar tecnologias mais avançadas e em promover empresas mais produtivas. Mas o fracasso em gerar bons empregos de classe média tem altos custos sociais e políticos. Reduzir esses custos requer um foco diferente, voltado especificamente para o tipo de trabalho alinhado com a composição de capacidades prevalecentes da economia.

Professor de Economia Política Internacional na Escola de Governo John F. Kennedy da Universidade de Harvard